Ændringer i Danmarks syn på Tibet fra 1950 til 2009

Danmark anerkendte Den kinesiske Folkerepublik telegrafisk den 9. januar 1950 – 3 dage efter Storbritannien og 2 efter Norge. Udenrigsministeriets akter vedrørende spørgsmålet om Danmarks anerkendelse af Folkerepublikken nævner hverken Tibet eller spørgsmålet om udstrækningen af Kinas territorium. Det tog man ikke stilling til. Det fremgår blot, at man betragtede det som afgørende for anerkendelsen af Kinas nye regering, at den havde effektiv kontrol med "størsteparten af det kinesiske territorium".[1]

1947-1950: Officiel dansk kontakt til Tibets regering før den kinesiske invasion

På det tidspunkt, hvor Kina invaderede Tibet, var den danske regering udmærket klar over Tibets status som et selvstændigt land. Det fremgår fx af den 3. danske centralasiatiske ekspeditions bestræbelser på at planlægge en rejse fra Indien til Sikkim, Tibet og videre til Kina[2]. Udenrigsministeriet såvel som de danske repræsentationer i Indien og Kina deltog i planlægningen og refererer både i deres interne og eksterne korrespondance til Tibet som en stat og til dennes regering i Lhasa. Den 28. maj 1948 noterede Alex Mørch fra den danske repræsentation i Shanghai, at han havde spurgt den kinesiske regering, om den " vilde tillade Medlemmer af Ekspeditionen i 1949 at rejse dels fra Khukhu Nor via Tangar og Sining til Alashan". Kokonorsøen i den nuværende Qinghaiprovins var nemlig adgangsvejen til det første kinesiskkontrollerede område, som ekspeditionen ville ankomme til efter en krydsning af Tibet fra syd. Den kinesiske regering blev ikke bedt om lov til at krydse Tibet.

Til det formål rettede den danske repræsentation i Indien i stedet gentagne henvendelser til Tibets regering ad flere forskellige kanaler, inklusive de britiske embedsmænd, der repræsenterede det nyligt uafhængige Indien i Tibet. Den 10. oktober 1950 fremsendte den kgl. danske gesandt i New Delhi, H. Tøyberg-Frandzen, fx et brev direkte til Dalai Lama fra ekspeditionens leder, Dr. Carl Krebs, som udtrykte håb om, at "the Tibetan Government may find it possible to welcome the Expedition"[3]

De danske diplomatiske kontakter til de tibetanske myndigheder kan næppe opfattes som en stiltiende dansk anerkendelse af Tibet, men de viser, at de danske myndigheder havde kendskab til de faktiske politiske forhold, og at de handlede derefter.[4]

1950: Udenrigsministeriet betegner Kinas "invasion" af Tibet som "uretmæssig"

Da El Salvador den 17. november 1950 anmodede FN om at optage spørgsmålet om "Invasion of Tibet by foreign forces" på den 5. generalforsamlings dagsorden med henvisning til, at Tibet mindst siden 1912 "has enjoyed complete independence"[5], gav det anledning til, at det danske udenrigsministerium den 4. og 8. december udarbejdede et "Referat" om forholdet "Kina-Tibet", der bl.a. berørte "Tibets folkeretlige stilling" og "Kinas invasion af Tibet"[6].

Det skete med henvisning til den britiske holdning i spørgsmålet, men uden at Udenrigsministeriet endnu havde indhentet fuld information om Storbritanniens forhold til Tibet. Således tager referatet stilling ud fra "konventionen af 3. juli 1914 mellem Storbritannien, Kina og Tibet", dvs. Simlakonventionen, men henviser ikke til den egentlige traktat, som UK og Tibet indgik i 1914, og som gjorde Simlakonventionen betinget af kinesisk accept.

Det betød, at referatet konkluderede, at "Der er næppe Tvivl om at Thibet formelt har staaet under kinesisk Suzerænitet i mange Aar. Men naar den [ulæseligt ord] kinesiske Regering ikke har hævdet dette formelle afhængighedsforhold med Vaabenmagt burde den nye Regering i det mindste begrunde Nødvendigheden af at den foretager et saa drastisk Skridt" (side 6).

Vedrørende Kinas invasion af Tibet konkluderede referatet, at "den kendsgerning, at Kina faktisk i næsten et halvthundrede år har afholdt sig fra indblanding i Tibets indre forhold, synes i og for sig at måtte medføre, at den uprovokerede kinesiske invasion af tibetansk territorium må betegnes som uretmæssig" (side 4, vores fremhævelse), og "På forhånd forekommer det berettiget, at den kinesiske aktion mod Tibet drages frem for De forenede Nationers forum" (side 5).

Dette notat viser med andre ord tydeligt, at den danske regerings holdning ved afslutningen af 1950, dvs. næsten et helt år efter anerkendelsen af Kina, ikke var, at Tibet var en del af Kina.

Udenrigsministeriets embedsmænd følte, at de manglede information for at kunne tage endeligt stilling, men de slog i referatet fast, at Tibet "havde en vis selvstændig status" (side 5) og nød faktisk selvstændighed, at der "synes at have bestået en vis (fjernere) statsretlig forbindelse mellem Kina og Tibet, men om denne forbindelses nærmere karakter og indhold synes der ikke at herske klarhed" (ibid.), at Kina højst havde en nominel og ikke en reel suzerænitet i Tibet, og at Kinas invasion af Tibet var ulovlig. Vedrørende kinesiske påstande om, at Tibet er et "indre anliggende", anfører referatets forfatter, at "det forekommer mig tvivlsomt, om denne betragtning kan holde" (side 6).

Den 21. oktober 1959 stemte Danmark for en af Irland og Malaya fremsat FN-resolution, 1353 (XIV), der i relativt forsigtige vendinger opfordrede til respekt for det tibetanske folks fundamentale menneskerettigheder[7]. Til brug for afstemningerne under denne og efterfølgende generalforsamlinger i FN udarbejdede Udenrigsministeriet instrukser og baggrundsreferater, der tog stilling til Tibets status, Kinas overgreb mod tibetanerne og mulighederne for at påvirke situationen politisk. Ingen af disse beskrev Tibet som en integreret del af Kina.

Den vigtige - men ikke bredt kendte - distinktion mellem suverænitet og suzerænitet gav også dengang anledning til misforståelser. Et "foreløbigt" notat fra den 2. oktober 1959 henviste til, at "Kinas højhedsret over Tibet er almindelig anerkendt"[8]. Et andet notat fra den 10. november bemærkede i delvis modstrid dermed, at det "er almindelig anerkendt, at Tibet gennem årene har været underlagt kinesisk suzerænitet", men at Kinas indflydelse i Tibet fra 1912 til 1950 havde været "så begrænset, at der nærmest var tale om en de facto selvstændighed for Tibet."[9]

1960: Udenrigsministeriet beskriver Tibet som en selvstændig nabo til Kina

I løbet af det næste år skete der en ændring i retning af en tydeligere og mindre tøvende stillingtagen til Tibets selvstændige status og Kinas fremfærd i Tibet, efterhånden som Udenrigsministeriet modtog flere informationer om sagen. Særligt rapporten fra den af International Commission of Jurists (ICJ) nedsatte Legal Inquiry Committee on Tibet, "Tibet and the Chinese People's Republic", der i august 1960 konkluderede, at "acts of genocide had been committed in Tibet in an attempt to destroy the Tibetans as a religious group" (p. 3), og at de kinesiske myndigheder i Tibet desuden havde krænket menneskerettighedserklæringens artikel 3, 5, 9, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26 og 27 (pp. 4-5)[10], ser ud til for en tid at have tilskyndet de danske myndigheder til en mere principfast holdning i spørgsmålet om fordømmelsen af Kina i FN.

Da Udenrigsministeriet forberedte instruksen til den danske FN-delegation i 1960, beskrev et referat den 26. august Dalai Lama som Tibets "religiøse og politiske overhoved". Om Tibet hed det indledningsvis:

"Tibet, som grænser til Indien, Kashmir, Kina, Bhutan og Nepal, antages at have en befolkning på ca. 6 millioner. Landets hovedstad er Lhasa. Fra det 7. århundrede var Tibet et selvstændigt kongedømme, men i det 18. århundrede etableredes et vist begrænset kinesisk overherredømme. Under den kinesiske revolution i 1912 uddrev tibetanerne imidlertid de kinesiske embedsmænd og soldater, og Tibet var derefter i realiteten selvstændigt, hvilket dog ikke anerkendtes af Kina. I 1950 invaderede styrker fra Den kinesiske Folkerepublik Tibet, og det følgende år undertegnedes en tibetansk-kinesisk suzerænitetsoverenskomst"[11] (vores kursiv).

I 1960 nåede FN's generalforsamling ikke at drøfte Tibet, men på foranledning af Malaya og Thailand blev emnet igen taget op under den 16. plenarforsamling i 1961. Udenrigsministeriet henviste i et referat fra den 1. september både til det stigende flygtningetal og til reaktionen i "den danske offentlighed" som argumenter for, at Danmark skulle støtte endnu en resolution, selvom man ikke regnede med, at den ville "indvirke på kinesernes administration af Tibet"[12]. Under et møde i Det udenrigspolitiske Nævn den 13. september sagde udenrigsminister Jens Otto Krag (S) vedrørende instruksen til FN's plenarforsamling, at "Tibet-spørgsmålets optagelse måtte afgøres af samme overvejelser som vedrørende Ungarn. Den nordiske linie var, at der kunne stemmes for optagelse på dagsordenen."[13]

Men efter en advarsel fra den danske ambassadør i Kina til udenrigsministeren om, at man kunne "regne med en overordentlig skarp kinesisk reaktion, der muligvis vil berøre også de diplomatiske relationer mellem Danmark og Kina", såfremt den danske regering støttede "en resolution, som i realiteten vil være vendt mod Kina og – hvis man anerkender Kinas suverænitet over Tibet – tillige må betragtes som en indblanding i Kinas indre anliggender"[14], sendte Udenrigsministeriet den 7. december 1961 en besked til den danske FN-delegation om, at "Udenrigsministeriet ser gerne, at behandlingen af Tibetspørgsmålet udsættes og mener, at delegationen derfor ikke bør yde nogen særskilt støtte til, at sagen fremmes til behandling før samlingens slutning."[15]

1961: Danmark stemmer for tibetansk selvbestemmelse og sidestiller Tibet med en koloni

Alligevel stemte Danmark den 20. december 1961 for FN-resolution 1723 (XVI), der udtrykte "alvorlig bekymring" over den fortsatte undertrykkelse af "det tibetanske folk" og fremførte, at "these events violate fundamental human rights and freedoms set out in the Charter of the United Nations and the Universal Declaration of Human Rights, including the principle of self-determination of peoples and nations and have the deplorable effect of increasing international tension and embittering relations between peoples"[16] (vores kursiv).

I 1964 tog Udenrigsministeriet igen stilling til, hvorvidt Danmark skulle støtte en Tibetresolution. Eftersom de tidligere resolutioner ikke havde "medført nogen ændring i Kinas holdning", konkluderede man, at der "næppe" fra dansk side kunne "være interesse i at drage Tibet-spørgsmålet frem", men at en ny resolution med samme indhold alligevel skulle støttes "I betragtning af vor principielle holdning til krænkelser af menneskerettighederne (...) ikke mindst under vor deltagelse i koloniudvalgets arbejde"[17]. Den sidste bemærkning kan læses som en hentydning til, at Kinas invasion og styre i Tibet blev opfattet som værende sidestillet den vestlige kolonialisering i Asien og Afrika.

I 1965 var Udenrigsministeriets holdning, at Danmark kunne stemme for en Tibetresolution med samme indhold som den fra 1961. Danmark stemte imidlertid blankt, da FN's generalforsamling den 24. september vedtog at optage en ny Tibetresolution på dagsordenen. Udenrigsminister Per Hækkerup (S) havde  argumenteret, at "punktets optagelse på dagsordenen måtte fremtræde som en demonstration i den kolde krig, der havde til formål at søge at stille folkerepublikken Kina i et uheldigt lys, og da der ikke er udsigt til positive resultater af spørgsmålets behandling på generalforsamlingen."[18]

Da et resolutionsudkast forelå[19], bestemte Udenrigsministeriet den 13. december, at det måtte "betegnes som videregående end 1961-resolutionen", da bl.a. "præambulære udtalelser i Resolutionen fra 1961 er optaget i operative paragraffer 1 og 3", og at den danske FN-delegation derfor "efter samråd med norske og svenske delegationer" bør "afstå på forslag som det omhandlede"[20]. Den 15. december modtog Udenrigsministeriet en besked fra den danske delegation ved et NATO-møde i Paris om, at den norske udenrigsminister havde meddelt, at Norge alligevel ville stemme for resolutionen, og at det "bedes forelagt udenrigsministeren"[21], men Udenrigsministeriet besluttede at fastholde den danske afståen, og det blev resultatet, da resolution 2079 (XX) den 18. december endeligt blev vedtaget med 41 stemmer for, 26 imod og 46, der afstod.

Som følge af den ændrede danske holdning i Tibetspørgsmålet udspandt der sig den 13. januar 1966 en debat herom i Folketinget. Poul Møller (KF) spurgte udenrigsministeren, "hvorfor man i år afholdt sig fra at stemme, mens f. eks. Norge fortsat stemte for en Tibetresolution."[22] Per Hækkerup svarede, at i forhold til Tibetresolutionen fra 1961 var den i 1965 "langt skrappere – i den kolde krigs tegn langt skrappere – idet den i sine udfald imod Pekingregeringen anvendte en sprogbrug, som vi ellers ikke plejer at bruge i den vestlige verden". I tilsyneladende modstrid med de ovennævnte oplysninger fra Udenrigsministeriets arkiv sagde Hækkerup endvidere:

"Den norske afstemning blev ændret i allersidste øjeblik, og få timer – jeg tror ikke mere end én time – før afstemningen skulle finde sted, eller sådan noget lignende, fik jeg meddelelsen af den norske udenrigsminister i lufthavnen i Kastrup. Vi kom begge to med en maskine fra NATO-ministermødet. Så det er altså ikke altid, at fejlen i koordinationen i den nordiske stillingtagen alene er på Danmarks side."[23]

En af årsagerne til den ændrede danske holdning i 1965 kan – udover de offentliggjorte grunde – være, at man i hemmelighed arbejdede for et besøg i Kina af den danske statsminister, Jens Otto Krag. Det fremgår af et fortroligt brev sendt fra Udenrigsministeriet til ambassadør Troels Oldenburg i Beijing den 27. juni 1966, at Krag var positiv overfor at besøge Kina og ville tage af sted, hvis han blev inviteret. Kulturrevolutionen i Kina (1966-1976) forhindrede selvfølgelig dette.

1971: Kinas optagelse i FN

Tibets regering i eksil arbejdede fortsat på at få Tibet på FN's dagsorden, men Kinas optagelse i FN's sikkerhedsråd i 1971 forhindrede fremlæggelsen af nye Tibetresolutioner, og henvendelserne til venligtsindede regeringer som den danske gik nu på at bede om simple udtalelser om Tibet under generalforsamlingsdebatten. Den 13. september 1972 vurderede Udenrigsministeriet i en notits, at

"Uanset Danmarks principielle holdning i menneskeretsspørgsmål, må det ligeledes være afgørende for den danske stilling til den omhandlede henvendelse, at en dansk omtale af Tibet-spørgsmålet på den kommende generalforsamling – i lyset af de tidligere kinesiske reaktioner i sagen – vil kunne skade vort gode forhold til Kina, uden at have udsigt til at virke for en ændring af forholdene for den tibetanske befolkning. Det henstilles derfor, at en sådan omtale undlades."[24]

Kinas medlemskab af FN og Kulturrevolutionens nedfrysning af informationsstrømmen fra Tibet skubbede Tibet i baggrunden i løbet af 1970'erne, og man må formode, at Kinas stadigt fastere greb om Tibet også medvirkede til, at omverdenen begyndte at anlægge en holdning til Tibet, som i højere grad betonede den pragmatiske virkelighed, at Tibet nu regeredes af Kina, og at den tibetanske befolkning ikke længere havde mulighed for at ændre på dette. Samtidig må vi antage, at fakta om Tibets tidligere  uafhængige status og argumentationen for tibetanernes ret til selvbestemmelse blev fortrængt af den åbning for handel og almindeligt samkvem med Kina, som opstod i løbet af 1980'erne.

1980'erne: Paradigmeskift i danske betegnelser for Tibet

Selvom en institution som Udenrigsministeriet fører omhyggelige optegnelser over alle udenrigspolitiske forhold, er den også afhængig af de individuelle embedsmænds viden og hukommelse, og ved slutningen af 1980'erne er det sandsynligt, at de nye generationer af diplomater havde et billede af Tibet, der var ændret, og at hukommelsen om besættelsen af Tibet ikke længere må formodes at være en del af flertallets personlige habitus. På den anden side begyndte informationsstrømmen igen at flyde fra Tibet, og menneskerettighedskrænkelser kom i fokus. Mens Kinas økonomiske betydning voksede, steg Tibets moralske indflydelse.

Fakta er, at Tibet efterhånden, som 1990'erne skred frem, blev beskrevet med et noget andet sæt af begreber, end det havde været tilfældet i begyndelsen af 1960'erne. Tibetanernes ret til selvbestemmelse var ikke længere fremtrædende i den danske politik, tibetanerne blev oftere refereret til som et 'etnisk mindretal' end som et 'folk' eller 'folkeslag', "invasionen" og "besættelsen" af Tibet trådte helt i baggrunden i regeringens udtalelser, og Dalai Lama blev degraderet fra tibetanernes "religiøse og politiske overhoved" til blot deres "åndelige leder", hvad denne upræcise betegnelse end må dække over.

Støttekomiteen for Tibet har ikke haft indsigt i akter fra Udenrigsministeriet fra efter 1972. At dømme efter regeringens udtalelser til pressen efter, at Tibet igen for alvor kom i søgelyset pga. de store uafhængighedsdemonstrationer i Lhasa i 1987-1989, er Danmark dog først for nyligt begyndt at omtale Tibet som en del af det egentlige Kina eller referere til Tibet som værende omfattet af en ét-Kina-politik.

Dette indtryk bekræftes indirekte af Udenrigsministeriets seneste svar på spørgsmål angående Tibets status, hvor man udelukkende henviser til nylige hændelser eller forhold i sin argumentation og omtaler Danmarks tidligere holdninger til Tibet i meget vage vendinger. Notatet den 15. december 2009 går således ikke længere tilbage end til 2000 i sin henvisning til konkrete begivenheder, men påstår blot, at "Der er intet nyt i, at Danmark opfatter Tibet som værende en del af Kina." På samme vis nævner udenrigsministerens svar af 21. januar 2010 på Udenrigsudvalgets spørgsmål 42 af 18. december 2009 kun forhold tilbage til 2008.

1995: Udsagn om "Tibet som en del af Kina"

Udenrigsministeriet har helt op i 1990'erne refereret til Kinas besættelse af Tibet, men kun i enkelte isolerede tilfælde som fx i Danidas rullende 5-årsplan for 1993-97. I februar 1994 havde Støttekomiteen for Tibet et møde med Udenrigsministeriet, hvor vi fik at vide, at Danmark betragter Tibet som en del af Kina. Det bidrog til, at vi søgte aktindsigt i Udenrigsministeriets arkiv for at undersøge, hvornår Danmark havde indtaget dette standpunkt, og om der også forelå en egentlig anerkendelse af Kinas suverænitet i Tibet.

I akterne frem til 1972 fandt vi imidlertid ikke nogen entydige tilkendegivelser om Tibets folkeretlige eller politiske status, så den 7. november 1995 skrev vi til Udenrigsministeriet for at spørge, om den danske regering på noget tidspunkt havde taget stilling til spørgsmålet. Da vi ikke ønskede at fremtvinge nogen stillingtagen, som ikke allerede var fundet sted, udbedte vi os kun et svar om tidligere diplomatiske begivenheder. Inden vi fik et svar fra Udenrigsministeriet, kunne vi i Berlingske Tidende den 12. november 1995 læse, at en dansk ambassaderåd i Beijing skulle have udtalt, at

"Danmark har altid anerkendt Tibet som en del af Kina. Skiftende regeringer gennem årene har aldrig stillet spørgsmålstegn ved denne politik. Danmark betragter det tibetanske folk som et af Kinas mange oprindelige folkeslag. Det betyder, at det tibetanske folk efter Danmarks opfattelse bør nyde en særlig beskyttelse. Her er muligheden for selvbestemmelse afgørende".

Tilsvarende blev den danske ambassadør i Kina den 7. februar 1996 i Jyllands-Posten citeret for følgende: "Desuden ved kineserne godt, at den danske regerings politik går ud på, at der kun eksisterer et Kina", idet journalisten fortsætter uden for citationstegn, men som om det udtrykker ambassadørens holdning: "at Danmark officielt accepterer Kinas suverænitet over både Taiwan og Tibet" (vores citationstegn).

Efter et telefonisk svar fra Udenrigsministeriet den 8. marts, som vi opfattede som en bekræftelse på vores formodning om, at Danmark aldrig eksplicit og formelt havde anerkendt Tibet som en del af Kina, skrev vi et nyt brev den 17. marts for bl.a. at bede Udenrigsministeriet kommentere de to udtalelser fra den danske ambassade i Beijing, som vi mente modsagde, hvad de selv havde givet udtryk for.

Vi anførte, at vi ønskede at undgå en glidning i retning af en øget dansk anerkendelse af Kinas krav på suverænitet i Tibet, fordi det vil forringe Tibets muligheder for at genvinde sin frihed. I vores argumentation henviste vi til, at Udenrigsministeriet i et notat om anerkendelsesinstituttet[25] havde slået fast, at "den anerkendende stat fra anerkendelsesøjeblikket afskæres fra at bestride den nye stats eksistens", og at det i Kinas og Tibets tilfælde vel måtte tolkes som om, Danmark ved at anerkende Tibet som en del af Kina afskærer sig fra nogensinde derefter at anerkende Tibet som selvstændigt og fra at regne Kinas invasion og besættelse af Tibet som illegitim. Vi påpegede desuden, at en dansk anerkendelse af Kinas suverænitet i Tibet ville svække tibetanernes position forud for igangsættelsen af en forhandlingsproces mellem Kina og Dalai Lamas repræsentanter samt svække tibetanernes krav på selvbestemmelse og selvstyre. Endelig fandt vi, at en anerkendelse af Tibet som en del af Kina måtte være i strid med FN-pagtens artikel 2, stk. 4, der forbyder magtanvendelse stater imellem og dermed ulovliggør Kinas besættelse og anneksion af Tibet.

I et brev af 20. marts 1996 svarede Udenrigsministeriet, at der i de citerede avisartikler er "tale om til dels ukorrekte citater, hvilket forfatteren til artiklen har erkendt over for de pågældende medarbejdere." Vi måtte derfor antage, at udtalelserne ikke var udtryk for en holdning, som Danmark officielt havde tilkendegivet over for Kina. M.h.t. Tibets status skrev Udenrigsministeriet, at "det vel var uomtvisteligt, at Tibet i tidsrummet 1912-1950 de facto havde været uafhængigt af Kina, men at den kinesiske regering på intet tidspunkt havde opgivet det principielle krav om overhøjhed over Tibet." Endvidere hed det: "Med hensyn til Danmarks opfattelse oplyste jeg, på baggrund af kontorets aktstudier, at Danmark ikke efter det foreliggende på noget tidspunkt har taget officiel stilling til Tibets folkeretlige status. Du bekræftede i den forbindelse, at dine studier i Rigsarkivet heller ikke havde vist noget om en officiel dansk folkeretlig vurdering".

I notatet af 15. december 2009 tolker Udenrigsministeriet sit eget brev af 20. marts 1996 som om, det "formentlig [skal] forstås som en henvisning til, at Danmark ikke officielt havde hverken vurderet eller kommunikeret, hvorvidt Tibet opfyldte de folkeretlige betingelser for at være en selvstændig stat eller et besat område." Det fremgår imidlertid tydeligt af konteksten - dvs. af Støttekomiteens brevveksling med Udenrigsministeriet i 1995-1996 - at det var en eventuel dansk anerkendelse af Tibet som en del af Kina, der var i centrum, og ikke kun en folkeretlig vurdering. Når Udenrigsministeriet i 1996 skrev, at Danmark ikke havde "taget officiel stilling til Tibets folkeretlige status", må det desuden deraf rent logisk udledes, at Danmark ikke på det tidspunkt officielt og formelt havde anerkendt Tibet som en del af Kina, eftersom en sådan anerkendelse nødvendigvis ville indebære en officiel og folkeretligt signifikant (i forholdet mellem Danmark og Kina) stillingtagen til Tibets status. En dansk anerkendelse af Tibet som en del af Kina ville nemlig ifølge Udenrigsministeriets ovennævnte notat om anerkendelsesinstituttet forpligte Danmark over for Kina, når det gælder synet på Tibets status, og det ville være en folkeretlig handling.

I foråret 1996 besluttede Folketingets udenrigsudvalg at invitere Dalai Lama til en høring om Tibet, som fandt sted den 13. maj. Da udenrigsminister Niels Helveg Petersen under et pressemøde efter hans møde med Dalai Lama to dage senere blev spurgt, om Tibet var et besat land, svarede han, at han ikke var "historisk ekspert", men at det vigtige er, at Tibet er en autonom region, og at der skal kød og blod på begrebet autonomi[26].

En embedsmand i Udenrigsministeriet fortalte den 17. maj Støttekomiteen for Tibet telefonisk, at Danmark "betragter" Tibet som en autonom region i Folkerepublikken Kina, og at det er den holdning, der kommer til udtryk i Danmarks relationer med Kina, men kunne ikke sige, hvornår Danmark havde indtaget den holdning. Vi måtte dermed konstatere, at der var sket en holdningsændring på det område i den danske regering i forhold til 1960'erne, hvor ingen dansk regering endnu havde udtrykt sig på den måde.

Det er muligt, at embedsmænd i Udenrigsministeriet og Danmarks skiftende ambassadører i Kina i deres daglige arbejde og overfor de kinesiske myndigheder havde beskrevet Tibet som en del af Kina i en årrække, men det blev Tibet jo også rent administrativt, dvs. i praksis, allerede i 1950'erne, hvor Kina styrede Tibet mere direkte, end 17-punktsaftalen egentlig tillod. At Danmark i midten af 1990'erne i praksis behandlede og opfattede Tibet som en del af Kina er imidlertid ikke ensbetydende med en anerkendelse, og den danske regering havde så vidt vides endnu aldrig udtalt en sådan holdning offentligt, og den var heller aldrig blevet godkendt i Folketinget.

1996: Udenrigsminister Niels Helveg Petersen tilslutter sig eksilregeringens memorandum

Under Folketingsdebatten den 23. maj 1996 vedrørende et af SF, Enhedslisten og Otto Steenholdt (Atassut/Venstre) fremlagt beslutningsforslag om at "give Tibet taleret i FN"[27] udtalte udenrigsminister Niels Helveg Petersen om "regeringens linie":

"Vi har gang på gang – både direkte og inden for rammerne af EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – opfordret Kina til uden forhåndsbetingelser at optage forhandlinger med tibetanske repræsentanter om reelt selvstyre. Vi har også opfordret til øget respekt for menneske- og frihedsrettighederne, herunder i Tibet. Og vi interesserer os levende for det tibetanske folk og den tibetanske kulturs overlevelse. Og vores politiske linje svarer aldeles til, hvad man fra eksiltibetansk side i et memorandum fra april 1995 har anbefalet det internationale samfund. Det er her understreget fra eksiltibetanernes side, at løsningen på Tibetspørgsmålet skal findes ved bilaterale forhandlinger mellem Folkerepublikken Kina og repræsentanter for Tibet uden indblanding udefra, da det kan skade forhandlingsmulighederne."[28] (vores kursiv)

I det nævnte memorandum fra eksilregeringen beskrives det tibetanske problem som et "issue of colonial rule, the oppression of Tibet by the People's Republic of China and the rejection of that rule by the people of Tibet", og Tibet defineres som "the three provinces of Amdo, Kham and U-Tsang, which largely corresponds to the same areas which the Chinese government designates as "Tibetan Autonomous Region (TAR)", "Tibetan autonomous prefectures" and "Tibetan autonomous counties.""

Nok så vigtigt er det, at memorandumet bad regeringerne om at undlade at tage stilling til Tibets status:

"it should be left to the negotiating parties to work out and define the status of Tibet. The governments should not take any position on the status of Tibet as this would jeopardise the negotiations."

Når den danske regering ifølge Helvegs udtalelse må siges at have tilsluttet sig dette i 1996, men anerkendte Kinas suverænitet i Tibet gennem verbalnoten i 2009, er det svært at konkludere andet, end at regeringen har ændret standpunkt.

2000: Tibet sammenkædes med ét-Kina-politikken

I 2000 kom Danmark nærmere sin nuværende position. Den 21. maj mødte Poul Nyrup Rasmussen Dalai Lama som den første danske statsminister nogensinde efter lang tids pres fra Folketinget. Efter mødet blev statsministeren af en journalist spurgt, om han mener, at Tibet er en del af Kina. Hertil svarede han et klart "ja" og uddybede: "Dét er den danske regerings klare udenrigspolitik og har været det, siden Danmark anerkendte Kina for 50 år siden. Det er udenfor diskussion, og det tror jeg egentlig også er Dalai Lamas holdning"[29].

Ifølge de oplysninger, som vi har fremlagt, var Poul Nyrup Rasmussens udtalelse dels usand og dels et brud med den hidtidige danske linie, som siden et endnu ukendt tidspunkt efter midten af 1960'erne havde været at betragte Tibet som en faktisk del af Kina, men undgå en direkte anerkendelse deraf. Udenrigsminister Niels Helveg Petersen præciserede da også i Radioavisen kl. 12 samme dag, at det statsministeren havde ment var, at det er en "politisk realitet", at "Tibet er en del af Kina". Og det kan ingen jo være uenig i, hvis man ved en politisk realitet blot forstår det faktum, at Tibet i praksis regeres af Kina.

To dage senere, den 23. maj, blev Tibet diskuteret på et møde i Det udenrigspolitiske Nævn. Vi fik aldrig at vide, hvad politikerne nåede frem til, kun at der tilsyneladende var opnået enighed om synet på Tibets status blandt flertallet af partierne. Udenrigsministeriets notat af 15. december 2009 berettede for første gang,, at UPN besluttede følgende udsagn på mødet:

"Regeringens politik i spørgsmålet om Tibets nuværende de facto status var velkendt og i overensstemmelse med tidligere regeringers: Danmark anerkendte kun ét Kina, og Tibet var en region i Folkerepublikken Kina, som indebar den officielle kinesiske betegnelse "Den Autonome Region Tibet"".

Hvis Udenrigsministeriets gengivelse er ordret, må dette i retrospektiv være tidspunktet, hvor dansk udenrigspolitik for første gang eksplicit kæder spørgsmålet om Tibets status sammen med ét-Kina-politikken. Vi har til brug for denne rapport ikke kunnet nå at gennemgå alle relevante avisartikler, men ét-Kina-politikken blev ikke taget i anvendelse om Tibet i de Folketingsdebatter, der var om emnet igennem 1990'erne. Og det er først en del år efter 2000, at man ser denne sammenkobling finde anvendelse i den offentlige debat. I hvert fald afspejler dette en ændret politik.

På den ene side bruger formuleringen fra UPN's møde den 23. maj 2000 begrebet "anerkendte", og Tibet betegnes som "en region i Folkerepublikken". Det taler for, at formålet med formuleringen var en anerkendelse af, at Tibet er en del af Folkerepublikken Kina. På den anden side henvises der kun til Tibets "de facto" status, dvs. ikke til en "de jure" eller folkeretligt bindende anerkendelse fra dansk side. Dermed kan formuleringen tolkes som en rent politisk tilkendegivelse, hvilket ikke ville bryde med den i 1990'erne gældende politiske opfattelse. Hvis formålet hermed var at "anerkende" Tibet som en del af Kina, kunne det siges meget tydeligere, og man måtte regne med, at en sådan formel anerkendelse blev meddelt til Kina og derfor også kunne offentliggøres i Danmark, hvilket ikke skete. I det perspektiv er der stor forskel mellem formuleringen fra den 23. maj 2000 og verbalnoten til Kina af 9. december 2009. Formuleringen "tidligere regeringer" er siden af nogen blevet fortolket som alle regeringer siden 1950, men det er, som vi har set, ikke sandt.

I løbet af de næste år efter 2000 tog Støttekomiteen for Tibet spørgsmålet om Danmarks syn på Tibets status op under mindst to møder med Udenrigsministeriet. I det ene tilfælde fik vi uden nærmere forklaring at vide, at Danmark i praksis havde anerkendt Tibet som en del af Kina, da Kina blev medlem af FN i 1971. Under det andet møde lød påstanden, at Danmark reelt havde anerkendt Tibet som en del af Kina, da vi anerkendte Kina i 1950, idet Danmark gennem anerkendelsen af Folkerepublikken samtidig anerkendte de områder, som den kinesiske regering gjorde krav på.

Som nævnt før stemmer denne forklaring hverken med indholdet af Udenrigsministeriets akter eller med Danmarks anerkendelse af Indien. Tilbage står et indtryk af et Udenrigsministerium, der kæmpede med at finde en formulering, som tog udgangspunkt i en politisk beslutning, men som ikke tvang regeringen til at indrømme, at den havde ændret holdning i spørgsmålet, og som også kunne bruges til endeligt at afværge kinesisk kritik af den danske position.

I 2008 koblede regeringen ét-Kina-politikken til Tibet i forbindelse med en Folketingsdebat, der endte med bl.a. at vedtage:

"fortsat at udtrykke stærk bekymring over situationen i Tibet og indtrængende opfordre til, at dialogen mellem Dalai Lamas repræsentanter og den kinesiske regering føres igennem til et resultat, der i overensstemmelse med et-Kina-politikken sikrer, at tibetanerne opnår reelt selvstyre med kulturel og religiøs frihed og respekt for menneskerettighederne".[30]

Så vidt vi ved, var dette første gang, at en sådan sammenkobling skete offentligt. UPN's møde i 2000 blev jo afholdt bag lukkede døre. Samme kobling blev foretaget af statsminister Lars Løkke Rasmussen den 29. maj 2009 umiddelbart efter et møde med Dalai Lama. Statsministeren sagde til pressen, at "Der er ét Kina med den territoriale afgrænsning, som vi kender i dag, og som også inkluderer Tibet."[31] Denne udtalelse må ses som en klar holdningstilkendegivelse, men ikke som en egentlig anerkendelse, bl.a. fordi den sker i et tilfældigt interview med pressen.

2009: Danmark anerkender Tibet som en del af Kina

Det endelige holdningsskifte i Danmarks Tibetpolitik skete først den 9. december 2009.

Når regeringens verbalnotes formulering om, at "Denmark recognizes China’s sovereignty over Tibet", må opfattes som en endegyldig dansk anerkendelse af Kinas suverænitet i Tibet og dermed af, at Tibet er en del af Kina, skyldes det, at verbalnoter er den form, som officielle, formelle henvendelser mellem regeringer normalt tager[32], og at det "klareste eksempel på en (de jure) anerkendelse vil være et skriftligt budskab herom, for eksempel (...) fra udenrigsminister til udenrigsminister", som Udenrigsministeriets juridiske tjeneste skrev i et notat om anerkendelsesinstituttet den 29. januar 1992. Notatet tager udgangspunkt i anerkendelsen af nye statsdannelser og forholder sig ikke til problematikken omkring territorier, der som Tibet i strid med FN-pagtens artikel 2, stk. 4, er indlemmet i en anden stat med magt, men implikationen af en formel anerkendelse er klar:

"Ud fra et folkeretligt synspunkt har anerkendelse i første række bevismæssig betydning i den forstand, at den mere ubestemte folkeretlige regel om effektivitet, som ofte kan give anledning til tvivl, fortrænges af anerkendelsen, således at den anerkendende stat fra anerkendelsesøjeblikket afskæres fra at bestride den nye stats eksistens. Den bevismæssige betydning er særlig vigtig i folkeretten, hvor der ikke findes nogen central myndighed, som autoritativt kan fastslå, at en ny stat er kommet til eksistens. (...) Folkeretligt kan anerkendelsesinstituttet herefter bestemmes som en stats konstatering af, at der er sket en ændring i de mellemfolkelige forhold."[33]

Efter verbalnoten har Danmark med andre ord ikke længere mulighed for at anerkende Tibet som et selvstændigt land, hvis det en dag skulle blive relevant, medmindre Folkerepublikken Kina tillader det eller går helt i opløsning. Verbalnoten binder os til at opfatte Tibets befolkning som statsborgere i Folkerepublikken Kina.

Som vi har demonstreret, anerkendte Danmark i 1960'erne tibetanerne som et separat folk og Tibet som et land med et endnu uafklaret folkeretligt forhold til Kina, selvom det på det tidspunkt var under reel kontrol af den kinesiske regering. Den opfattelse havde ændret sig i 1990'erne, men Danmark havde endnu aldrig entydigt, eksplicit og formelt anerkendt Kinas suverænitet i Tibet. Det skete den 9. december 2009, hvormed Danmarks Tibetpolitik trådte ind i en ny fase, selvom holdningen fortsat er, at tibetanerne skal have en form for selvstyre. Sidstnævnte aspekt af Tibetpolitikken forbliver uændret, men man kan argumentere, at den bliver sværere for tibetanerne at opnå efter, at Danmark har styrket Kinas forhandlingsposition ved at anerkende Tibet som en del af Kina og acceptere besættelsen.

Støttekomiteen for Tibet

Den 25. maj 2011